如何理解农村集体土地所有制？

一、农村集体土地所有制的属性

我国农村土地制度是集体土地所有制，其无论在实践层面还是理论层面上均有多重属性。

其一，公有制属性。农村集体土地所有制是中国社会主义土地公有制的一种形式。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。这体现了国家对土地资源的公有化管理，因而也体现了强烈的国家属性。

其二，集体属性。集体土地所有权的主体是农村集体经济组织的农民集体，而不是单个农民或集体经济组织。这里的集体，专指乡（镇）、村、村民小组等类同性质的农业集体经济组织。因而在具体的实践层面来看，“集体”在不同地区有不同的单元。譬如有的地区农村集体土地所有权主体为行政村，有的地区为自然村或村民小组。

其三，家庭属性。在我国虽然农村集体土地所有制的土地所有权属于集体，但是通过家庭联产承包责任制，家庭获得了对土地的使用权，并承担相应的责任和义务。这种制度使得家庭在农业生产中扮演了重要角色。即土地的承包、经营等活动以及农村土地分配均是以家庭为单位进行的，而不是个人。尤其在当前背景下，继二轮延包延长三十年以后，诸多农村在“土地确权”以后，没有按照集体经济组织人员的变动进行“生增死减”的土地调整，而是将土地使用权分配到了以户为单位的家庭。这种分配方式体现了家庭在农业生产和社会生活中的核心地位。

二、农村集体土地所有制的功能

鉴于土地是自然资源、经济资源，土地在实践过程中具有多重功能。而在当前的背景下，土地最起码在经济、政治、社会层面发挥了重要的功能：

其一，发展功能。我国经济发展的农业、工业、服务业主要是构成三大产业。其中与集体土地所有制相关的产业以农业为主，也涉及到工业。

就农业发展而言，自家庭联产承包责任制推行，1980年代分田到户以来，我国大部分农村地区的人地关系可以用“人均一亩三分，户均不过十亩”来形容，即土地较为碎片化。在过去很长一段时间内，这种人地关系都限制了我国农业的规模化发展。因为土地细碎化就很难适应农业机械化，也很难提高农业生产率。

·在当前的背景下，我国人地关系的总体现状没有大的变化，但是变化的是自20世纪90年代以来大部分的农业人口外流到东部沿海地区打工，导致农村很多土地空出来了。可以说这为农地的规模化经营提供了契机。在当前很多地方开展高标准农田整治，兴修水利，修建机耕道，破田埂，进行小田并大田的工作。再通过村集体将土地承包给个人或者工商资本进行规模化经营。

就工业发展而言，以珠三角、长三角、苏南等地先发的地区存在较多在集体土地上建工厂发展工业的行为，不过村集体作为工业经营者的现象较少，主要是收取地租或者物业费、管理费。整体而言，在农业发展方面，集体土地所有制的发展功能的体现主要是依托于村集体对集体土地的配置权力，其本质也是土地的集体属性的实践。

其二，治理功能。集体土地所有权在公法层面和实践均具有治理功能。这种治理功能的发挥主要在“针对土地的治理”以及“依托土地开展的治理”活动中。前者主要是围绕土地调整、土地整治、土地经营等活动开展的治理工作，后者则主要是依托于土地而开展的其他治理工作，譬如开展公共品供给、纠纷调解等以及其他涉及土地的事项。无论哪种活动，其出发点和落脚点都强化了农民与集体基于土地的身份关系，把保障集体内部成员的生存作为首要价值目标，并强调土地利用的平等性，从而形成集体经济组织成员之间的权责利相匹配的关系，从而达到治理的效果。

其三，保障功能。集体土地所有权具有生存保障功能，主要是指其保障了农民的基本生活和发展需求。这种保障性功能主要通过以下渠道实现：

一是农民种地获得经济收益；

二是在集体土地被国家征用或其他农民集体依法使用时，集体土地的所有者依法获得补偿，农民获得土地上所有物的补偿，譬如青苗、房屋拆迁补偿等；

三是农民获得未来的保障性出路，即在当前进城成为主流方向之后，农村集体土地所有制为农民保留农地承包权益以及宅基地使用的权利，为进城失败的农民提供最后的保障和退路。这在当前我国实现现代化的过程中很重要，因为我国是一个人口大国，其中农业人口占我国人口的比重很大。就当前的发展阶段而言，并非所有农民都能在城市扎根立足。必定会有进城失败需要退守农村的农民，因此必须要给农民保留回家的路。这既是保障农民家庭也是保障我国经济发展和社会稳定的重要途径。

三、如何平衡集体土地所有制的多重关系？

农村集体土地所有制的功能的发挥既有赖于集体土地各项权能的结合，也有赖于各项权能如何在不同主体之间的分配。譬如集体土地所有权的各项权能可以结合，也可以独立。集体土地所有者有权依法使用自己拥有的土地，集占有、使用、收益和处分的权能于一身。同时，集体土地所有者也可以依法把土地划拨给集体内部成员使用，或者用土地使用权作为条件与全民所有制或城市集体所有制企业联营举办企业等。土地权能的配置是影响土地功能发挥的最关键因素。因此，需要平衡好集体土地所有制内部的关系。

第一对关系是主体关系，即集体土地相关的权益主体。涉及国家、集体、个人。其中国家在集体土地所有制的实践过程中主要是“政治性角色”，涉及政治任务譬如耕地红线、土地用途管制、国家大型工程建设征地等行为时，集体和个人均需要向国家负责。在实践层面更难平衡的是集体和个人之间的关系。事实上，无论是土地的治理功能抑或发展功能的发挥，其实都依赖于集体对土地资源的配置权，即土地的集体属性越强，个人属性越弱，越好统筹。集体性和个体性背后是公共利益和私人利益之争。

因而也就涉及集体土地所有制中的第二对关系，即权能关系的平衡，即土地所有权、承包权、经营权、受益权的边界如何规定的问题。根据我国现有的制度规定，集体土地所有权不可以转让或出售，但集体用地的使用权可以转让或出售，且仅能转让出售给本集体成员，如果是农地则这块土地也不可以转让用于非农业建设。在实践的过程中，集体土地所有制难以开展，譬如小田并大田很难开展，农民不愿意破田埂等事项，虽然有多重理由。但是从本质上来看，是由于各主体在土地权能方面，没有守住自己的边界，或超出了个体使用权范围侵蚀了集体所有权的边界，或超出了集体所有权侵犯了个体使用权边界。

因此，要塑造良好的集体土地所有制实践秩序，一是需要培养各主体的边界感，这种边界感实则规则感和秩序感，需要通过集体土地所有制的相关制度宣传使个体了解。二是需要保障制度践行，而制度践行的关键在于农村“集体”这个主体的形成，集体不仅是农户各家在场，更是农户在民主的基础上形成个人利益的表达，再凝聚成公共利益的共识和集体行动，从而形成真正的集体。这种集体才是有力量的，才可能更好地规范和约束与公共利益不匹配的私人利益和个体行为。

本文来自微信公众号：行业研习，作者：邱丽（广州大学马克思主义学院讲师），编辑：陈忠杰