农村养老金为何不能提高到800块？这不是简单的经济问题

新华社消息，4月8日晚上9点多，河北承德一家养老院发生火灾，事故造成20人死亡。这起安全事故再次把农村养老问题放在了聚光灯下。

根据国家统计局数据，2024年末，我国60岁及以上人口达到31031万人，首次突破3亿人。第七次全国人口普查统计显示，全国农村60岁及以上人口为12136万人，占农村人口比重为23.81%，比城镇高出7.99个百分点。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出要“加快补齐农村养老服务短板”。

农村老人面临哪些养老问题？如何为他们提供更好的养老服务？腾讯新闻万象工场策划《学人说》，联合《陌生的乡土》邀请湖北大学公共管理学院博士后陈璐，一起聊聊农村老人的养老困境和解法。

一、农村养老院的快速发展和需求错位

陌生的乡土：在你看来，河北承德这起养老院安全事故发生的原因可能是什么？哪些因素会增加养老院安全事故发生的风险？

陈璐：事故发生的具体原因还要等官方调查报告，我只能根据我的调研和观察说一说背后可能的风险因素。

首先是这家养老院的规模，有300张床位，当时入住了260位老人，这个已经属于中等甚至偏大的规模了。其次，这家养老院中入住的大部分是农村失能老人，他们的身体状况可能会导致他们难以在意外发生的时候及时逃生，这也是农村养老机构存在的普遍问题。第三，也是比较关键的一点，目前调查的方向倾向于消防设施存在问题，没有完全做到有效处理火灾事故，但这只是表面现象，背后反映的根本性的问题是成本。根据公开数据，这家养老机构的收费标准是700到1000出头，算是比较低的，那么他在消防方面的投入就比较有限，没法完全按照现在的消防标准严格落实。

陌生的乡土：所以在你看来，是收费偏低导致用于消防等其他管理的支出可能受限，导致事故风险增大？

陈璐：对，当然也包括整体的规模以及入住群体的特点，这些都是造成这起安全事故发生的结构性原因。但是，在事故之外我觉得要给予这家养老院更多的同情和理解，它确实以较低成本的方式满足了院内老人迫切的养老需求，家属也是很感激的。

陌生的乡土：那农村社会的养老机构大致经历了哪些发展阶段，大概的发展背景是什么？

陈璐：我们以前谈到的农村养老机构，主要是农村敬老院，收住一些“五保户”，属于公办养老机构，是政府针对少数困难群体投资兴办的，是我们福利事业的一部分。今天我们所聊到的养老机构，属于新兴的民办养老机构，区别于公办养老机构，它们主要由民间市场主体创办，针对的是普通家庭老人的需求，提供的服务也更加多样。

民办养老机构的发展主要受两个因素的影响：一是我们国家自上而下的政策支持和推动。从上世纪80年代开始，我们国家就提出社会福利事业要更多引进市场主体，最近的一个比较重要的文件是2016年出台的《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，这是民办养老机构具备发展空间的一个前提。

二是自下而上的农村家庭养老需求的增加。农村青壮年大量外出，有的可能直接在外地安居成家，导致农村很多老人，特别是高龄失能老年人（进入需要被照料的阶段），得不到很好的照料，而这些照料在传统时期是由子女提供的。这是民办养老机构发展的客观需求。

陌生的乡土：这个发展有一些关键节点吗？

陈璐：各个地方的发展过程存在差异，以我调研的河南某县为例，2000年初，当地就有了第一家民办养老机构，但最开始没有农村老年人住，住进去的大多是县城里和子女关系不和睦的老人，或者是住所被拆迁的老人，他们也只是暂时性入住到这里，失能老年人也比较少。

但是在当地农村青壮年大规模外出务工之后，特别是2010年之后，开始有比较多的农村家庭把老人送到养老机构，基本上都是高龄独居和已经丧失自理能力的老年人。最近五年，当地的民办养老机构数量大幅增加。我从当地民政部门管理养老机构的工作人员那里就得知，他们感受到的民办养老机构的管理压力特别大。

陌生的乡土：你说的是河南的情况，其他地方养老机构的发展是否存在区域差异？

陈璐：不同地区养老机构的发展确实存在差异，虽然这些地区都存在对养老机构的迫切需求，但民办养老机构能不能发展经营好，受到很多具体因素的影响，比如当地社会对养老机构的接受度，以及养老机构是不是已经有一个比较好的发展模式等。

总体而言，相较于东部地区，中西部欠发达地区的农村对于家庭之外的民办养老机构确实存在更为迫切的需求（因为是青壮年劳动力输出地区），前面提到的河南某县城就属于发展比较好的地方，现在已经有比较多的民办养老机构，能满足比较多的家庭需求。其他地方，比如山西，也开始出现比较多的家庭作坊式、内生式的养老院。总体来看，民办养老机构在近几年是一个非常大的发展趋势。

陌生的乡土：在我们的印象中，老人和他们的子女对住进养老院还是比较抗拒的，这个在你的调研中是什么情况？

陈璐：整体而言，农村老年人对养老机构都不是那么接受，因为他们认定的主要养老责任人还是自己的子女，但不同区域确实也存在差别。比如江西宗族性文化比较浓厚，老年人在家庭和社会中的地位比较高，子女即便牺牲一部分家庭经济积累，也坚持亲自照顾老人。所以在江西、福建等地区，社会对养老机构的需求和接受度相对低一些。

河南属于比较典型的小亲族社会，不同的兄弟之间会有不同的认同单位。所以在河南，你更可能看到兄弟之间因为养老问题产生矛盾，甚至比较大的冲突。

我自己的老家湖北属于原子化地区，在当地你可以比较明显地感觉到，老年人自己有很强的心理负担感，因为他在家庭和社会当中的地位没有那么高。

这些养老观念的差异就会影响他们对于养老机构的选择。我在调研中也听到过一些案例，如果老年人不能自理，或者觉得自己会成为家庭的负担和拖累，他们可能采取自我了断这种比较极端的方式。

陌生的乡土：和城市相比，农村社会的养老机构有什么不同？

陈璐：这个问题非常重要。我们国家在推动农村养老服务体系建设的时候，有一个潜在假设，就是觉得城市中发展比较早比较成熟的养老模式，是先进的值得学习的。但其实适合农村的养老机构和城市养老机构存在非常大的区别。具体而言，我们在城市，特别是发达地区和一线城市，可以看到很多高端养老机构，那里有丰富的文化娱乐活动，退休干部和家庭经济比较好的老人在里边享受他们的老年生活。

但在农村，只要能自理，老人绝对不会认为去养老机构是一种享受，反而会觉得非常不自在，用他们的话来说，去养老院就是遭罪，即便养老机构中有更好的饮食和更丰富的活动。农村社会真正进入养老机构的是极少数的一批人，他们往往都是高龄、丧偶，身体自理能力也慢慢下降，没有人专门照顾他们，养老机构成了没有选择的选择。这些老人（和子女）对养老机构的需求是保证一日三餐、吃饱穿暖、安全，以及有一个相对熟悉的环境，他们需要的是比较基础的服务内容。

陌生的乡土：所以说农村老人选择养老院是“不得不”，而城市老人是主动追求更多更好的服务。

陈璐：对，我觉得这个特别值得区分，因为现在很多养老机构投资人想要去开拓农村市场，认为这是一片市场的蓝海，但原先在城市里提供高端服务的逻辑放到普通县城和农村地区，可能就行不通，最后要么因为收不满人而亏本，要么就是需要转变定位，适应农村市场的真正需求。

二、为什么“高大上”的养老院老人不爱住，“老破小”的家庭作坊却受欢迎？

陌生的乡土：在你看来，农村社会的养老机构面临哪些问题？

陈璐：目前农村养老机构大致可以分成两种类型。一种是地方政府用政策和资源推动支持，吸引资本参与的规模化的养老机构项目，它们面临的主要问题是闲置率比较高。因为成本投入是刚性的，各个方面的支出又是不可缺少的，但农村家庭无法承担高昂的费用，所以必然会出现高闲置率的结果。这些养老机构没有真正结合农村的实际需求。

另外一种是现在大量兴起的、内生型的、以家庭作坊式养老院为代表的农村小微养老机构。它们能够从各个方面去适应当地农民家庭和老年人的实际需要，这也是它们受到欢迎的原因。

这种养老院能够充分利用农村既有的内在资源，比如使用村小、村委会等闲置场地。它们在经营过程中也会采取家庭经营模式，比如夫妻两人分工经营，管理灵活，有需求的时候会请亲戚或者乡邻来帮忙，给他们一定的工资。相比完全依靠雇工，这种模式投入的人力成本更低。

除了场地和人力外，农村还存在大量的小农经济模式，比如他们可以在自家菜园种植蔬菜和粮食，或者喂养家禽，而不用去市场上购买，这些都是降低成本的方式。因此，这类养老机构能够在经济和服务方面做到可持续。

这一类养老机构面临的主要问题不是内部经营，而是政府的管理需要处理好边界。比如，如果按照现在的消防标准去落实的话，这些家庭作坊式养老院要增加几万，甚至十几万的成本投入，对他们来说，这是一笔不小的开支。如果政府要求服务和流程更加规范的话，也会增加额外的工作量。

陌生的乡土：你觉得有必要让这些养老机构遵照统一的规范去做吗？

陈璐：政府对养老机构的规范，比如一定要签订入住协议，目的是减少后续服务过程中可能产生的因老人意外而带来的养老机构和家属之间的纠纷。我们确实也看到很多纠纷，甚至去打官司，付出了巨大的时间、精力和金钱。

但就我们的调查来看，农村熟人社会有一个内在的化解纠纷的机制，比如农村一些小型机构的经营者说，老人即便是意外摔倒，甚至可能突发去世，家属大多也不会去找他们扯皮，或者要求赔偿，他们之间有比较好的相互体谅和理解，大家总体还是觉得，你给我帮了这么大的忙，我还是非常感谢你。所以要看到，农村养老机构其实有一个内生的保护机制，能够在很大程度上化解主体之间的责任界定问题，形成相对低成本的服务模式。

政府需要介入吗？当内生协商机制没有办法发挥作用时，政府可以作为回应性的角色参与进来。现在农村也有一些不理解的家属，他们协商不了的时候，会去找当地的村干部，村干部解决不了就去找乡镇，甚至民政局的领导也会参与协调。政府可以作为回应性的角色参与协商和处理，但不能直接要求他们彻底改变，或者抛弃既有的内生机制，转变成非常规范化、权责非常清晰、各个方面都谨小慎微的模式，这会增加他们各个方面的成本，也会导致本身的信任基础出现问题。

陌生的乡土：但地方政府是不是更喜欢中等规模的养老机构，因为容易当作样板去介绍和宣传，数据上也比较好看，家庭作坊式的养老机构可能不太拿的出手？

陈璐：现在政府把养老工作作为非常重要的工作去推动，在建设养老机构方面，会把养老床位作为一个重要的考核指标。按照之前的认识，通常会计算60岁以上的老年人数量，再按照每1000人一张床位的比例去计算这个地方需要多少床位。但是如果这样计算的话，最后建设出来的床位一定远远超出实际需要，因为真正愿意住进养老机构的可能就是极少数的一些老人，结果就是养老机构空置率很高。

我们该怎么样理解农村养老机构的发展？有人觉得规模大，外观“高大上”，里边干净整洁，各种设施齐全的养老机构更好，我们调查过的很多农村老人子女也这么认为。与此相对的是家庭作坊式“老破小”的养老机构，给人感觉服务质量不高。但如果真正了解老年人入住的体验感，会发现通常所认为的“老破小”，很多时候反而更加契合农村老年人的实际需要。

我们调研的时候就发现，有的老人原先住在“高大上”的养老机构，后来他们村开办了一个小型养老机构，虽然在他的子女看来这个地方比较破，空间也比较小，但是老人执意要回去。像这样的老人不止一个，所在地的养老机构开办之后，他们就会从原先大的养老机构慢慢回流。

我记得小型养老机构的院长说过，虽然大的养老机构硬件设施好，但是老年人会觉得非常不自在，比如床铺叠得整整齐齐，地上拖得干干净净，老年人坐也不敢坐，走也不敢走，吐个痰也有负担。农村老人原先在家的时候就非常随意，有比较自在的生活方式。而且他们非常青睐平房，不愿意住有电梯的楼房。很多老年人，即便到了有楼房的养老机构，他们也一定要争取一楼的房间。这些案例都告诉我们，通常认知中的“高大上”养老机构，并不一定契合农村老年人的实际需求。

陌生的乡土：这反映出农村养老市场的供给和老人的实际需求，其实是不匹配的，存在不对称的矛盾，对不对？

陈璐：对。其实我们国家现在对农村各种养老资源的投入是非常大的，除了养老机构的建设外，很多地方还建设了日间照料中心、幸福院、互助养老点等等，这些硬件设施修的非常好，但后面没有真正运营起来，有的直接闲置甚至关闭了，这是非常值得我们去研究的问题。

三、入住农村养老院老人的三个基本特征：高龄、失能、独居

陌生的乡土：对于农村老人来说，他们最后去养老院的行为，是谁决定的？他自己主动想去，还是家庭整体考量后的决策？

陈璐：农村地区的老人基本上很少主动提出要去养老院，因为老人入住养老院大部分都是子女出钱，所以很多时候是子女先做决定，然后跟老人沟通，老人最开始都是以被动的态度进入的。

陌生的乡土：老人进养老机构需要支付费用，如果整个家庭的发展受限，会不会影响到决策，比如最近几年大家讨论的养老院退院潮，这样农村老人进出养老院就变成了不固定的行为？

陈璐：这个确实是一个普遍存在的现象。很多农村家庭选择送老人住养老院，一个很重要的考量就是，如果亲自照料老人的话会有机会成本，可能要牺牲掉外出务工所获得的经济收入，一个月会少了好几千块钱。反过来，如果把老人送到一个收费较低的养老院，自己再出去打工，得到的收入除去支付养老院费用就还可以积累下一部分。

之前出现的退院潮背后还是整个经济形势的影响，特别是建筑行业大量务工机会减少，大批农民工，特别是中年农民工选择返乡，这个时候他更愿意把老人接回来自己照顾，对他来说也是比较合理的选择。

陌生的乡土：所以灵活性是农村老人养老很大的特点。对于农村家庭来说，会不会存在两难：如果家庭资源有限的话，是优先把老人照顾好，还是给子女更多的投入？在你看来，这会是很突出的矛盾吗？

陈璐：如果笼统地理解，这好像是非此即彼的选择，但至少从我们目前观察到的情况来看，如果老人进入到最后阶段，已经不能自理了，老伴也不在了，这时候家庭都会尽可能保证老人的基本养老质量，无论是商量找一个人照顾，还是把他送到养老院，这是农村家庭在养老方面的底线性责任，我觉得大多数家庭还是能够坚守这个底线的。

陌生的乡土：聊到这儿，你能简单总结一下去养老院的农村老人的基本特征吗？

陈璐：基本上可以用三个关键词概括：一是“高龄”， 80岁以上的老年人非常多，基本上到这个阶段，他们都有慢性基础疾病，行动能力也会下降；第二个关键词和高龄相关，他们都有不同程度的“失能”，也包括“失智”的情况，就是老年人的认知功能有不同程度的损伤。第三个是“独居”，处于独居状态的老人特别多，因为在有老伴的情况下，很多老人会和老伴维持相互照顾的状态，虽然老伴的年龄也非常大了。所以进入养老机构的很多也都是独居老人。

四、为什么说只提高养老金不能解决农村老人养老问题？

陌生的乡土：关于农村老人养老，讨论最多的还是养老金标准的提高，陈老师你之前也写过文章，认为只提高养老金不能完全解决养老问题，为什么这么说？

陈璐：其实我自己家的老人也会抱怨国家发的养老金很少，但你要真正问他最大的困难是什么，他们通常都不会说是缺钱。我想说的是，现在养老问题的讨论存在一种趋势，我们很容易把它简单地等同于经济问题，认为是不是经济问题解决了，农村养老问题就解决了。但是，我们更加应该去注意，养老金作为国家的资源投入，应该怎样更好地发挥作用，让农村老人切实地体验到获得感和幸福感。

假设我是政策制定者和实施者，我会思考，如果给农村老人每人提高一块钱，其实有和没有，没有很大区别，大家不会觉得这是一种真正的福利。而即便每个老年人只多了一块钱，投入的总规模也是很大的，那这笔钱是不是可以更加集中和有效率地投入。怎么样算更加有效率呢？这就关涉到我们如何理解农村养老的重点和难点，尤其有一个很基础的问题，就是要具体理解农村不同阶段的老人的养老需求。

对于低龄阶段相对健康的老人来说，他们的需求更多在于怎样“老有所为”。你可以看到很多农村低龄老人，他还活跃在田间地头，或者出去打零工。很多时候他们觉得做这些事情是体现自我价值的方式，甚至很多老人会把收入给子女作为家庭支持。这个时候更重要的是，怎样给他们提供“老有所为”的空间，这就涉及到比如农业适老化发展等方面的问题。

中龄阶段的老人，他身体可能出现了一些问题，劳动能力下降，没有办法从事重体力劳动，因此产生了大量的闲暇时间，但是在生活方面，他们还可以自理，因而他们的需求在于怎样能够“老有所乐”。我们要做的是把他们组织起来，让他们可以参与社会交往，自娱自乐。

到了中高龄阶段，老人的身体自理能力慢慢变弱，同时伴随丧偶独居状态，但还没有到需要专人照料的程度。这个时候我们发现，他们的需求更多是“老有所依”，就是说我万一发生急事，我可以找到人帮忙。所以针对这些老人的需求，我们要做的是为他们建立社会支持网络，为他们提供就近支持。有些地方已经开始为这些老人提供居家上门服务，比如帮老人买东西，帮忙做一些老人不方便做的事情，如果老人在家发生意外，子女不能及时赶回来，周围的人也能及时提供支持。

最后就是高龄、失能阶段的老人，他们的主要需求是怎样“老有所养”，他们对于被照料的需求是非常强烈的。我们看到现在很多家庭对于社会化的养老服务有迫切的需求，但相应的供给还没有发展起来，导致家庭内非常矛盾和纠结，老人自己也会有很重的心理负担和精神压力。所以针对这个阶段的老人，更重要的是建设满足他们基础照料需求的养老服务。

所以我们其实是主张，无论是政策制定，还是学术研究，都要去具体理解农村老年人，认识到老年人和老年人其实是不一样的，他们的需求侧重点也存在差异，而不是简单认为有了钱什么都好办，这中间还存在非常多的事情需要我们去做，需要进行更加深入的调查、了解和分析，从而为政策提供一定的指导。从某种程度来说，国家发钱其实是相对比较容易的，但怎么让发下来的钱真正发挥作用，让老人真正感觉到他们最迫切的需求得到了回应，这是我们需要更加关注的。

陌生的乡土：但也有一些人会认为，你先把钱发到我手上，再谈后面的事情，为什么不能先发钱呢？

陈璐：这不是一个先发钱还是后发钱的问题，我们养老财政支出是需要结合现在的实际情况的，我把钱发到位了，不等于老人自己和家庭就不用管事了，不能是这样的想法，这是基本前提。老人的自立以及家庭养老的传统文化，是我们应对老龄问题很重要的优势，这个是一定要坚持的。在这个基础上，我们要看到现在国家也在逐年提高基础养老金水平。但同样是发钱，对于低龄老年人和高龄老年人的效果是完全不一样的。因此我们在认同要根据经济社会发展提高基础养老金的基础上，也要分析哪些老年人更加需要经济支持，然后让经济支持更加有效地满足他们的迫切需求，而不是说对所有老人都统一直接发钱，要避免比较单一线性的思维。

陌生的乡土：所以你和团队的观点是，在整个财政相对有限的情况下，针对于农村社会的特殊情况去进行调整，可能更有效。

陈璐：对，就是要去思考发钱到底怎么发，支持怎么给，以及在哪些方面用力，怎么精准投入。因为现在资源投入确实很多，不管是养老机构，还是各个养老服务设施，投入都是以亿为单位的，但已经出现的问题是，资源大量投入后确实存在错位和浪费，所以我们要去讨论资源到底怎样去有效利用和精准匹配。

本文来自微信公众号：万象工场，作者：学人说，整理：李欣宇，编辑：奚应红