40岁的申根区，迎来“中年危机”

时隔40年，欧洲政要们于2025年6月13日再度踏上“玛丽·阿斯特里德公主”号游轮，驶向摩泽尔河中部，纪念一项国际协议的诞生。这条河流发源自法国东北部，流经卢森堡，在德国境内汇入莱茵河。名为“申根”的卢森堡村庄坐落在摩泽尔河畔，这里也是三国交界之处。

没有多少人知道申根地处这里，但所有人都知道《申根协定》。1985年6月14日，比利时、德国、卢森堡、法国和荷兰五国的代表们正是登上这艘游轮，一致同意逐步取消边境检查。这一共识成为日后全球最大自由旅行区——申根区的基石，让4.5亿人得以在29个成员国之间自由流动，持有申根签证来此的游客们也可享有同种自由。

然而，一个细节让纪念活动稍显暗淡，德国内政部长亚历山大·多布林特（Alexander Dobrindt）以国内事务繁忙为由缺席活动。

德国人的缺席正值申根区的危机时刻，40年前意在打破民族国家疆界的创举如今似有逆转趋势。欧盟官网数据显示，当前至少有11个申根成员国暂时恢复了边境管制，时长、范围与理由不一而足，包括最初缔结协议的法国、德国和荷兰。

“（眼下的局面）很危险。”法国著名政治和经济学者雅克·阿塔利（Jacques Attali）最近接受《凤凰周刊》专访时警告说，“申根制度本是欧洲一体化的重大进步。如今，大家虽然不愿在欧盟内部设立边界，却也不想接收其他国家已经接收的外来者，可这是申根协议所规定的。”

“我希望我们能够拯救申根、维持这种开放。”阿塔利说，想要做到这一点，“需要一套整体性、连贯一致的移民政策”。

德法开启长期边境管制

作为“无国界欧洲的摇篮”，卢森堡对于申根区的自由流动依然抱有热忱。卢森堡内政部长莱昂·格洛登强调，“申根是欧洲一体化的核心。作为申根的发源地，卢森堡肩负着传承申根精神的特殊责任。”

他指出，内部边境管制扰乱了数十年来形成的共同跨境生活，卢森堡全力支持《申根协定》，坚决反对欧盟内部的边境管制。这番批评很大程度指向卢森堡的邻国，也是欧盟最核心的两个国家——法国和德国。

今年5月6日，基民盟主席弗里德里希·默茨正式出任德国总理。任职之前，默茨誓言上任第一天就将在九个陆地边境实施永久性管制，以遏制非法移民入境。

作为新政府要员，内政部长多布林特对《申根协定》的要义并不热衷，他表示将对移民采取严厉打击措施，并增派数千名警察前往边境加强检查。

德国新政府对于移民的抗拒和对边境管制的追捧，显然受到该国极右翼的压力。近年来，德国选择党的反移民主张帮助其不断斩获选票，支持率直追主流政党，如今已成为德国第一大反对党。默茨显然想迎合反移民情绪，切割极右选票。

据德国《星期日图片报》报道，默茨政府上任当周的周四和周五（5月8日和9日），德国边境共查获365起无证入境案件，其中286人被拒绝入境，包括19名庇护申请者。被拒原因包括无有效签证、伪造文件等。同样在这两天，德国执法部门逮捕了14名走私犯，执行了48项通缉令，并依据反对极左、极右及伊斯兰极端主义等法律拘捕了9人。

5月15日，多布林特冒雨前往德国和奥地利边境，感谢警方的努力，告知公众过去一周已有739人被拒之门外，比前一周增加了45%。

事实上，自2023年10月起，德国就在与奥地利、捷克、波兰和瑞士接壤的边境口岸开展护照或身份证件检查。去年9月16日，德国政府宣布其所有陆地边界实施管控措施，恢复护照检查。

时任德国内政部长、社民党人费泽尔致函欧盟时称，德国接收及供给难民的资源“几乎耗尽”。她表示，除了来自“极端伊斯兰恐怖主义的危险”，由难民实施的持刀行凶等新近暴力犯罪事件，导致“民众的安全感以及内部和平受到严重损害”。

去年8月底，德国北莱茵-威斯特法伦州索林根发生大规模持刀伤人事件，造成3人死亡、8人受伤。嫌疑人是一名26岁的叙利亚难民，他的庇护申请在2023年被当局驳回，本应被遣返回保加利亚，但当局一直未能找到他。

这桩悲剧让德国再度陷入对移民问题的激烈争论，加强边境管控和对移民的限制成为主要呼声。时任总理朔尔茨表示，这次袭击是针对“我们所有人的恐怖主义”，政府将尽一切努力，将不能和不该留在德国的人遣返并驱逐出境。

当时，仍是反对党领袖的默茨呼吁停止接收来自叙利亚和阿富汗的难民，并对德国所有边境实施管制。

半年之后，德国的边境检查措施得以继续。该国提供给欧盟的通知显示，边境管制将从今年3月16日持续至9月15日，原因是“非正常移民和偷渡移民数量持续高企，对公众安全和秩序造成严重威胁，给庇护体系带来压力”，德国还提到“全球安全局势（俄乌与中东）对安全和移民的影响”。

这项临时管制覆盖了德国和所有邻国接壤的边境，包括法国、卢森堡、比利时、荷兰、丹麦、奥地利、瑞士、捷克和波兰。

无独有偶，法国的临时边境管制原本到今年4月初结束，但从5月1日起，该国启动新一轮半年边境管制。法国告知欧盟的理由是“持续的‘圣战’威胁、反犹袭击增多、为非正常移民和走私提供便利的犯罪网络增长”，还提到移民暴力事件对于公共秩序和内部安全造成威胁。该国的边境管制覆盖了与比利时、德国、卢森堡、瑞士、西班牙、意大利的海陆空边界。

当内部边界半永久化

在申根内部实施临时边境管制是成员国的权利所在，但必须严格遵守《申根边境法典》第25条。该法律规定，内部边境管制手段的使用有着严格限制，条件是需要公共秩序或内部安全受到严重威胁，仅能在有限时间内启用，且只能作为最后手段。

通常情况下，重大体育赛事或重大会议召开期间，主办国才会采取这一措施，比如七国集团（G7）峰会，再比如2006年世界杯期间，德国曾临时进行边境管制。

今年临时发起边境管制的国家中，西班牙也是出于类似原因。今年6月30日至7月3日，第四届联合国发展筹资国际会议在塞维利亚召开，临时边境管控的生效时间略长于会期，从6月27日至7月5日。

从《申根协定》落地以来，除了局部管控，真正的大规模重设边界是在新冠疫情期间，它也是申根面临的最大一次压力测试。2020年疫情暴发初期，至少17个申根成员国临时关闭边境，直至一年多后，欧盟在各方协调下推出数字新冠证书，包含疫苗接种记录等信息，逐步恢复自由流动。

但近十年来，出于应对移民压力，法国、德国、奥地利、荷兰等国均引入边界检查。

2015年11月，法国连续发生恐怖袭击事件，剧院、咖啡厅、餐馆成为极端组织“伊斯兰国”的目标，造成来自26个国家的127人遇难。时任总统奥朗德宣布法国进入紧急状态，并在边境开启临时管控。

自那时起，“应对恐怖主义和安全威胁”成为法国开启边境管控的主要理由。去年奥运会举办之际，法国援引了类似理由，它的多个邻国也在边界开启检查。到去年下半年为止，法国向欧委会通报近20次安全相关的管控措施。

虽然欧洲议会和欧盟委员会一再强调，在申根区内部对人员进行系统性检查必须是“绝对例外”，但只要提供有效理由，每个成员国可以实施最长六个月的边境管制。这些控制措施最多可延长两年执行，在极端情况下可延长三年。

然而，如今的“绝对例外”越来越多，甚至成为常态。据统计，2015年至2024年，申根成员国实施“特殊”临时边境管制次数跃升至400余次。到目前为止，欧盟委员会尚未针对违反申根边境法规的行为启动任何正式程序，尽管一些国家的控制措施已经实施长达10年之久。

对欧洲国家来说，外来移民是最具压力的存在，这个议题不仅常常与恐怖主义等安全问题混杂，也催生出很多社会矛盾。法德等大国屡屡严卡边境管控，一定程度上是为了回应本国的舆论压力。

北京外国语大学国际关系学院教授王朔向《凤凰周刊》分析道，近些年欧洲多国面临财政上的巨大压力，不断削减教育、医疗等福利支出，民众本就对政府深感不满；他们认为，大量涌入的外来人口抢占了本属于本国国民的资源，并将对现实生活的不满转嫁到移民身上。

“原属于社会层面的矛盾，演变成为意识形态矛盾、宗教矛盾、族群矛盾，这让欧洲愈加泛民粹化和泛政治化，政府的执政压力也越来越大。”王朔进一步解释说，如果政府不去回应民众这部分呼声，想要执政将会非常困难。“我们看到欧洲各国政府频繁更迭，无论法德还是其他小国都是如此。与此同时，民粹主义政党力量大幅抬升，一些极右政党登堂入室，进入地方或中央政府执政，这在一定程度上成为反作用力，影响各国政府的执政方略。”

不少欧洲政客为这样的变化感到失落。来自西班牙的欧洲议会议员、社会民主党人洛佩斯·阿吉拉尔形容，“申根正在我们眼前消失”。新冠疫情期间，阿吉拉尔牵头重启了申根区内的自由流动。

他认为，欧盟委员会未能检验各国的边境管制计划是否必要或适当。然而，即便认为边境管制不必要也很难做些什么，因为这一行为是成员国的特权，欧盟委员会最多只能向成员国发出警告，但并无否决权。

王朔解释说，欧盟大部分政策都是通过双重多数表决而达成的，移民政策涉及各国主权，虽然欧盟制定了统一的原则和规则，当成员国不执行时可予以惩罚，但欧盟与成员国之间是二元权力结构关系——欧盟的决策权是各国共同赋予的，同样，欧盟也不能忽视成员国的需求。“这就引发了集体与个体利益之间的矛盾。”

移民焦虑催生“囚徒困境”

通过边境检查逐回不合格的外来者，比起驱逐已经非法入境的人员，复杂程度自然要小一点。通常情况下，没有有效证件或曾有违法行为的人会被拒绝在边境之外，但这些人若在边境申请庇护，欧盟法律不允许成员国直接将其拒绝，必须承担启动庇护程序的法律义务。

与此同时，根据“都柏林制度”规则，寻求庇护者和难民应由其进入的第一个申根国接收，进行庇护申请审理，地处欧洲边缘的国家因而通常承受更大压力，比如希腊、西班牙、意大利等国。

然而，不少庇护申请者虽从南欧入境，却并不愿意留在当地，而是继续北上，前往福利制度更好、工作机会更多的国家，比如德国。这让德国对庇护制度深感不满——多布林特曾说，德国有权暂停执行欧盟法律，以维护内部安全并“抵消对庇护制度的过度要求”。

今年5月初，三名索马里人从波兰乘火车入境德国，被联邦警察逐回，理由是他们来自安全的第三国。三人因此向法院提出申诉，法院在快速程序中裁定将其逐回违法。但多布林特称，该裁决仅针对个案，将继续逐回的做法。

然而，在边境重启检查，意味着将麻烦丢给邻国。去年德国启动边境管制后，波兰总理图斯克表示此举“不可接受”。他说，要打击非法移民，不应在欧盟内部边界实施检查，而应加强保护欧盟的外部边界。“我们不能同意从一个极端走向另一个极端的行动：你先为所有人敞开大门，然后再突然关闭大门。德国决定加强与包括波兰在内所有过境点的管制，这意味着《申根协定》将大规模中止。”

默茨政府进一步收紧边境检查后，两名来自阿富汗的庇护申请者试图从波兰进入德国，德国欲遣返二人，波兰却拒绝接收。图斯克警告德国人，如果德国警方试图遣返从波兰进入德国的寻求庇护者，他将采取报复措施，“我准备关闭边境”。

奥地利虽乐见德国解决非法移民问题，但其同样不愿接收被其拒之门外的外来者。奥地利内政部长格纳德·卡纳表示，德国的决定是非法的，“我们不会接收任何人，这没有回旋余地”。

虽然德国新政府列举种种数据，意在证明边境检查的效果，但在边境围堵非法移民并不高效，更不治本。

德国外交关系委员会移民专家斯文娅·尼德弗兰克 (Svenja Niederfranke) 告诉欧洲新闻台，“研究表明，边境检查通常抓到的不是大鱼，而是小鱼。而且并非所有走私者都会被抓，因为他们显然知道边境检查站在哪里，而会想方设法地偷渡。”

重新执行严格的边境管控在现实层面也难以实现，无论人力、物力、财力，都不是如今的欧洲可承担的。德国警察工会表示，由于德国的边境线长达近3900公里，要实现无缝检查是不可能的，因此只能抽样检查，而且是在主要道路的某些地点进行。

边境上消失多年的检查手段也给需在国境间穿梭的通勤者带来不便。德国的措施已导致从波兰一侧前往德国方向的道路出现严重拥堵，这给波兰一侧民众的生活造成了不便。由于担忧相关措施对本国数千名跨国通勤者造成影响，卢森堡向欧盟委员会提交了一份申诉。

捷克内政部长维特·拉库尚也要求德国减少对跨境旅行的影响。今年5月底，拉库尚和多布林特会面时表示，理解德国为限制非法移民而采取的措施，但强调这些措施必须尊重遣返合作规则，并尽可能少地干涉两国公民的日常跨境流动。

当德国对非法移民态度严厉，也不乏为之欢呼的欧洲领导人。去年朔尔茨宣布边境管制后，匈牙利总理欧尔班在社交平台X上写道：“欢迎加入俱乐部！”他没有明确说明这个“俱乐部”究竟是什么。作为欧盟少有的保守派领导人之一，欧尔班对移民持强烈反对态度，多次在该问题上违反欧盟法律。

面对各国重启或延长边境检查时限，欧盟显然不悦。欧盟内政和移民事务专员布鲁纳（Magnus Brunner）负责申根相关事务，去年面对多国启动边境管制，他表示理解，认为需要加强欧洲的安全，但也需要遵守法律规定。“我们必须更好地保护外部边界，让民众感觉到我们有权决定何人能入境。”

今年4月，欧盟委员会在《2025年申根国家报告》中提醒道：“对于已通知恢复内部边境管控的申根国家而言，采取补救措施尤为紧迫，因为这违反了申根合作的基本原则。”

该报告敦促各成员国迅速落实出入境系统（EES）及欧洲旅行和信息授权系统（ETIAS）计划。EES将记录非欧盟国民通过申根边境时的生物识别数据，使用面部识别和指纹扫描取代人工护照盖章。EES预计将于2025年10月投入使用。ETIAS的目标群体则是来自免签证国家的旅行者。进入申根国之前，这些旅客必须在线申请旅行许可。ETIAS将于2026年年底投入运行。

申根制度来到十字路口

随着相关国家恢复边境管控措施，根据欧盟发布的报告，2024年申根区非法过境事件为24万起，比2023年减少了38%，为2021年以来最低水平。

◆申根区非法过境事件数量统计。来源：欧盟官网

而眼下，以默茨为首的欧洲执政者可谓进退维谷。一方面，本国民意不欢迎外来者，德国公共广播联盟（ARD）今年2月发布的调查显示，68%的德国人认为应该减少接收难民，67%的人支持永久边境管制，57%的人希望德国拒绝一切无有效入境证件者，即使这些人计划申请庇护。

但另一方面，申根所保障的跨境自由曾是欧洲一体化的巨大助推力，并深刻融入到欧洲人生活的方方面面，边境管制除了给跨境通勤者和货物运输带来麻烦，也削弱了申根区的核心价值——自由流动。

总部位于奥地利的多瑙河区域与中欧研究所所长塞巴斯蒂安·谢弗（Sebastian Schäffer）认为，申根不仅是一项政策框架，更是欧洲团结的基础性象征。“但这一象征只有通过实践维系时才具备生命力。四十年过去，申根模式在概念上仍契合其初衷，但政治上却愈显脆弱。”

德国批发、外贸和服务业联合会会长扬杜拉（Dirk Jandura）称，德国政府宣布对人员自由进出加以限制，给经济界，特别是批发与外贸行业带来了时效延迟以及相应的成本上升。“这扰乱了物流，并导致供应链混乱。”扬杜拉说，可以理解政府因移民政策而采取限制措施，“但对我们来说，这些措施的分寸很重要”。

德国物流业联合会亦强调，欧洲的生产、贸易和物流过程“以不同国家之间自由的商品流动为基础，必须继续受到欧盟法律的保护”。

王朔分析称，欧洲领导人面临的两难也给欧洲一体化提出一个问题——其意在建设内部自由流通的大市场，如今是要进一步深化和开放，还是制造更多的内部隔阂、开历史倒车？

他进一步指出，移民不是单个国家能够解决的问题，“欧盟国家众多，边境线很长，如果各国在移民问题上人人自危、各扫门前雪，其他问题上也可能同样这么做，各成员国只会走向更加自私自利的方向，届时欧盟也将难以发挥作用。”

去年5月，欧洲理事会正式批准一项欧洲移民和庇护法改革方案，意在创建高效、统一的程序，更有序地管理人员入境，并确保各成员国间公平分担责任，其中包括加强欧盟外部边界保护。然而，这一法律要到2026年年中才能生效。

对庇护制度进行改革固然是一种进步，但难从根本上扭转欧洲民众对外来者的戒备。这种心态尤其得到极右翼力量的迎合和放大——在现代民族国家，政治文化上更具一致性的“自己人”应享有优先地位，尤在经济发展下行的时代，普通人已经在为生活成本的上升苦苦挣扎，资源就更不该被用于“他者”。

而想要改变这种局面，诚如卢森堡内政部长格洛登所说：“我们必须消除人们心中的边界，而不是重建边界。”

尽管外来移民存在融入问题，但他们带来的贡献不可忽视。欧洲央行在最近一项研究中量化了非欧盟移民对当地经济增长的贡献，指出外来适龄劳动人口数量的增长及其更高的就业率是2023年和2024年欧元区经济保持增长的主要因素。

比如俄乌战事爆发后，超过400万乌克兰难民前往欧盟国家，因为当地愿为他们提供临时庇护，并允许他们寻找工作。其中，德国、波兰分别接收了乌克兰难民总数的37%和25%。

根据联合国难民署和德勤6月10日发布的报告，乌克兰难民对波兰经济做出了重大贡献，帮助该国2024年的国内生产总值（GDP）增长率提升了2.7%，但并未导致波兰工人失业率上升或是工资下降。

谈到申根制度的未来时，王朔认为，这取决于成本的收益比。“欧洲面临的问题和申根制度的发展是共存的，如果申根区保持开放和自由流动带来的收益小于边境管控，这个制度就可能倒退。”

“解决移民问题无法单纯依靠边境管控，它涉及到方方面面，包括移民审查、社会融入等，是一个系统工程，很多衍生的社会问题也并非移民带来的。”王朔总结说，“尤当眼下欧洲正缺乏劳动力，需要外来人口补充。关起门来解决不了欧洲的发展问题。”（实习生徐岑、李逸珂对本文亦有贡献）

本文来自微信公众号：凤凰WEEKLY国际，作者：徐亦凡，编辑：漆菲