从“增量扩张”到“存量提质增效”：量质转变绘制城市发展新蓝图

7月14日至15日，中央城市工作会议在北京召开。会议提出建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市总体目标，首次作出了“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”的重大判断，并从优化城市体系以及建设创新城市、宜居城市、绿色城市、韧性城市、文明城市、智慧城市等七个方面作出具体部署，为中国城镇化进入高质量发展新阶段绘制了新蓝图。

会议提出的“两个转向”，是对我国城镇化发展规律的精准概括。

根据国家统计局数据，我国城镇化率增速已从2011年的1.59个百分点降至2024年的0.84个百分点，近年来新增城镇人口规模基本稳定在1000万人至1200万人。与此同时，城市建成区面积扩张速度从2014年的4%降至2023年的1.24%，新增建设用地已进入微增长和负增长的通道。这些数据印证了我国城镇化正从“快速增长期”转向“稳定发展期”。

更值得关注的是从“增量扩张”到“存量提质增效”的转向。存量时代的城市治理面临全新挑战。对照国家统计局与住建部公开数据，过去20年，我国城市建成区面积累计增长44.3%，而同期城镇常住人口仅增长25.2%，城市建成区面积扩张速度是人口增速的1.76倍。部分城市出现“摊大饼”式发展，既透支了耕地、资金和生态容量，也造成职住失衡、通勤低效与公共服务碎片化。全国现有城镇住房中，2000年以前建成的比例高达30%，给排水、燃气、电力、通信等基础设施普遍超期服役，安全隐患与功能缺失并存。“存量提质增效”意味着城市发展逻辑从“量”到“质”的根本转变：从追求空间扩张转向注重功能完善，从依赖土地财政转向培育内生动力，从粗放管理转向精细治理。广州永庆坊采用“绣花功夫”改造历史街区，在保留原住民的同时，通过微改造引入新业态，这种有机更新模式正是存量时代城市更新的典范，实现了历史保护、民生改善和产业升级的多赢，获联合国人居署“可持续发展示范项目”。存量时代城市治理的核心不再是拆多少、建多高，而是留下记忆、增加便利和增长价值。

会议部署的七个重点任务，勾勒出提质增效的完整路径，犹如一套系统的施工图纸：以创新城市为动力引擎，宜居城市为基础支撑，美丽城市为生态底色，韧性城市为安全屏障，文明城市为精神内核，智慧城市为技术赋能。这种系统化布局，全方位贯彻了“人民城市人民建、人民城市为人民”的发展理念，从不同维度回应了人民群众对美好生活的向往。不论是农民工落户、空气治理，还是文化传承，每一项都直指民生关切。苏州居住证转户籍政策，杭州15分钟生活圈，南京社区养老实现街道全覆盖……这些生动实践皆为人民城市建设的有益尝试。当城市发展真正回归人的尺度，将城市现代化道路注入新的发展基因，这样的城镇化才真正迈入以人民为中心、以内涵式发展为标志的新阶段。

当前城市转型还面临诸多问题，城市治理体系还存在不少短板，公共服务供给与人民群众期待仍有差距。这些问题的解决，需要持续发力、久久为功。值得肯定的是，中国城市发展已经找到了明确的前进方向，从宏观规划到微观治理，从基础设施到公共服务，坚持问题导向、持续改革创新，必定走出一条更可持续、更具活力的新型城镇化道路，这不仅关乎城市发展的质量，更直接关系着亿万市民的获得感和幸福感。（作者系东北财经大学经济学院副教授）